Twitter

Urwać łeb biurokratycznej hydrze

poniedziałek, 7 czerwca 2004

Henryka Bochniarz

Gospodarka nareszcie powróciła na ścieżkę szybkiego rozwoju, choć politycy robią wszystko, by to zepsuć. O dziwo, przy głosowaniu w Sejmie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podziały i waśnie na chwilę znikły i uchwalono ją ogromną przewagą głosów. Teraz trafia do Senatu i trzeba zrobić, co tylko się da, żeby i Senat szybko ją przyjął.

Ta ustawa jest przełomem w myśleniu o gospodarce i przedsiębiorcach, jest zwycięstwem idei nad biurokracją, zwycięstwem rozsądku nad koncepcją omnipotencji państwa i jego urzędów. Jest też przykładem, jak wspólnie - przedsiębiorcy, rząd i parlament - mogą pracować nad projektami ustaw, szczególnie gospodarczych. To także odbiega od zwykłego schematu, w którym większość ustaw jest wynikiem przepychanek między przedsiębiorcami i rządem, a potem przedsiębiorcami a posłami czy senatorami, jakby interes nie był wspólny. Wystarczy przypomnieć ustawę medialną, ordynację podatkową, ustawę o VAT, ustawę o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, liczne rozporządzenia i akty wykonawcze, czy ostatnio prawo telekomunikacyjne. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ten trend na chwilę przerwała, podobnie było przy uchwalaniu w 2003 roku nowelizacji kodeksu spółek handlowych.

Z pewnością osobista w tym zasługa i premiera Leszka Millera, i wicepremiera Jerzego Hausnera, i minister Małgorzaty Okońskiej-Zaremby. Ich determinacja - często wbrew stanowisku pozostałych ministrów i ich urzędników - umożliwiła ponowne, istotne poszerzenie obszaru swobody gospodarczej. To był test dotyczący wizji, sposobu i celu sprawowania władzy. Wyraźnie zarysowały się tu dwie koncepcje. Według pierwszej - znanej i, niestety, utrwalonej w praktyce politycznej- obywatele i przedsiębiorcy istnieją dla dobra państwa i administracji. A że państwo i administracja najlepiej wiedzą, co komu jest potrzebne, w związku z czym koncesjonują, zezwalają, rejestrują, kontrolują i decydują. Zgodnie natomiast z drugą koncepcją - oznaczającą powrót do zasad, które umożliwiły polską transformację - co nie jest zakazane, jest dozwolone, czyli im mniej regulacji, im mniej ingerencji państwa, tym lepiej. To obywatele, przedsiębiorcy i ich firmy są podmiotem, a administracja istnieje po to, aby ich wspierać.

Trudno się dziwić, że przy tak diametralnie różnych podejściach walka toczyła się o każdą koncesję czy zezwolenie, o każdą kontrolę, każdy rejestr czy obowiązek biurokratyczny. A jednak się udało - dzięki cierpliwym negocjacjom, wsparciu organizacji przedsiębiorców i Rady Przedsiębiorczości, wspólnemu stanowisku Komisji Trójstronnej, wreszcie - dzięki mediom, które szybko zrozumiały wagę tego projektu. Ile lat trwały prace zespołu ds. odbiurokratyzowania gospodarki, powołanego jeszcze przez Leszka Balcerowicza, od jak dawna przedsiębiorcy postulowali instytucję "jednego okienka", jak długo wskazywali, że wiele firm mogłoby nic innego nie robić tylko obsługiwać kolejne kontrole: albo były trzy naraz, albo jedna wychodziła, kolejne wchodziły. Ile firm upadło na skutek rozbieżnych interpretacji przepisów podatkowych czy ubezpieczeniowych, za które nikt nie brał odpowiedzialności.

Teraz wszystko to może się zmienić. Jeśli dodać do tego już obniżone do 19 proc. stawki podatku dochodowego od działalności gospodarczej i perspektywę głębszej reformy podatkowej - może z tego powstać skuteczny mechanizm napędowy dla gospodarki.

Nie znaczy to wcale, że ustawy nie dałoby się uczynić jeszcze bardziej swobodną i po zebraniu pierwszych doświadczeń z pewnością trzeba będzie to uczynić.

Lepsze wrogiem dobrego

Już na etapie prac w Sejmie niektóre rozwiązania ustawy spotkały się z krytyką. Dotyczyła ona rejestracji, reglamentacji działalności gospodarczej i kontroli u przedsiębiorcy. Być może w kilku sprawach będzie można w niedalekiej przyszłości rzeczywiście pójść dalej, łamiąc kolejny opór biurokracji. Jednakże obecnie mogłoby to oznaczać opóźnienie procesu legislacyjnego, a może i wywrócenie całej ustawy. Dlatego przedsiębiorcy opowiedzieli się za najszybszym uchwaleniem ustawy w obecnym kształcie. Tym bardziej że uchwalenia wymaga jeszcze ustawa o przepisach wprowadzających ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, która nie wyszła z sejmowej komisji Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca.

Ustawa utrzymuje więc dualizm rejestracji, ale z kilkoma modyfikacjami. Osoby fizyczne nadal rejestrować się będą w gminach, a spółki prawa handlowego w - KRS. Novum polega jednak na wprowadzeniu jednego miejsca, w którym rejestruje się działalność gospodarczą (tzw. jedno okienko, w którym przedsiębiorca załatwia wszystkie formalności związane z rejestracją), jednego zintegrowanego wniosku, który będzie można składać w przyszłości również drogą elektroniczną oraz jednego numeru (NIP), na podstawie którego przedsiębiorca będzie identyfikowany w obrocie gospodarczym. Dla zwiększenia bezpieczeństwa obrotu gospodarczego tworzy się również Centralną Informację o Działalności Gospodarczej, której oddziały będą funkcjonowały przy gminach. Będzie ona gromadziła dane zawarte w ewidencji działalności prowadzonej przez gminy, udzielała informacji z ewidencji, wydawała zaświadczenia o treści wpisów do ewidencji.

Na te rozwiązania przedsiębiorcy będą musieli jednak chwilę poczekać; przepisy wejdą w życie dopiero za trzy lata. Takiego czasu wymaga budowa Centralnej Informacji o Działalności Gospodarczej i odpowiedniego systemu informatycznego.

Krytycy ustawy oceniają dualizm rejestracyjny jako marnotrawstwo, optując za jednolitym rejestrem przedsiębiorców (KRS), składającym się z Rejestru Sądowego i Rejestru Gminnego. Koncepcja utworzenia jednego rejestru przedsiębiorców, która przyświecała twórcom ustawy o KRS, niewątpliwie korzystna dla obrotu gospodarczego, jest jednak mało realna. Wystarczy ocenić dzisiejszą praktykę funkcjonowania KRS. W całej Polsce utworzono tylko 26 wydziałów KRS. Przewlekłość postępowania rejestrowego oraz dostępność wydziałów KRS stanowiły więc przesłanki, które zadecydowały o utrzymaniu dualizmu rejestracji w projekcie ustawy.

Również skorelowanie prac gmin z pracami wydziałów KRS jest problematyczne, ze względu chociażby na rozdzielność władzy sądowniczej i wykonawczej, a co za tym idzie, stosowanie również różnych trybów postępowania. Zatem utworzenie w gminach oddziałów Centralnej Informacji KRS niczego by nie usprawniło. W praktyce mogłoby jedynie ponownie skomplikować sytuację przedsiębiorców, wywołując niepotrzebny chaos związany z rejestracją i centralną informacją.

Krytycy ustawy postulowali także pozostawienie obowiązującego obecnie zaświadczenia o wpisie przedsiębiorców do rejestru gminnego i nie chcieli podniesienia wpisu do rangi decyzji administracyjnej, oceniając to rozwiązanie jako biurokratyczne. Nie można się z tym zgodzić. Obecnie, na podstawie ustawy - Prawo działalności gospodarczej, podjęcie działalności gospodarczej uzależnione jest od wpisu do właściwego rejestru. Nadanie wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej w gminach rangi decyzji administracyjnej służyć ma przede wszystkim ujednoliceniu systemu prawnego, umożliwieniu przedsiębiorcom korzystania z właściwych środków odwoławczych w procedurze administracyjnej oraz zwiększeniu pewności obrotu gospodarczego. Ewidencja stanowi administracyjny rejestr przedsiębiorców, który ma status ksiąg publicznych. Ewidencja nie może więc ustępować standardom rejestrów sądowych, bo nie będzie gwarantować podstawowej pewności obrotu gospodarczego, tak w stosunkach pomiędzy przedsiębiorcami, jak i w stosunkach pomiędzy przedsiębiorcami a konsumentami.

Sukcesem jest wprowadzenie instytucji wiążącej interpretacji przepisów prawa, która wzmacnia kierunek wykładni w orzecznictwie NSA. Zgodnie z nią obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji zastosowania się do otrzymanej w jego indywidualnej sprawie wykładni przepisów prawa. Trudno się więc zgodzić, iż wprowadzenie tej instytucji narusza przepisy konstytucji w zakresie kompetencji sądów czy trójpodziału władzy. Żaden przepis konstytucji nie zakazuje przecież ustawowego związania organu administracji wydaną przez niego decyzją.

Nie wszystko naraz

Przepisy o kontroli znalazły się w ustawie na wyraźne życzenie przedsiębiorców. Obecnie obowiązujące przepisy, bardzo zróżnicowane i rozrzucone po wielu ustawach, nie zapewniają kontrolowanym przedsiębiorcom wystarczającej ochrony prawnej przed zbędnymi kontrolami, często zbiegającymi się w czasie. Proponowane w ustawie rozwiązania, które wprowadzają jasne i ogólne zasady prowadzenia kontroli, są nowatorskie i zasługują na poparcie. Zwolennicy radykalnego podejścia uważają co prawda, że w ustawie jest zbyt wiele wyjątków od zasad, co w praktyce może stanowić furtki służące organom kontroli do obchodzenia jej przepisów, jednak tu należy zachować umiar między wolnością gospodarczą a pewnością obrotu gospodarczego. Wyłączenia przedmiotowe mają umożliwić podejmowanie działań przez organy kontrolne w nadzwyczajnych sytuacjach, takich jak zagrożenie życia, zdrowia, bezpieczeństwa czy popełnienie przestępstwa. Nie można więc wszystkich tych wyłączeń traktować jako furtek do obchodzenia ustawy. I na pewno lepiej będzie można ocenić te przepisy z pewnej perspektywy.

Założeniem projektu ustawy o swobodzie była liberalizacja przepisów prowadząca do zmniejszenia liczby koncesji, a także do zamiany wszystkich funkcjonujących obecnie w obrocie prawnym zezwoleń na wykonywanie działalności na wpis do rejestru działalności gospodarczej tylko na podstawie oświadczenia o spełnieniu wymogów przewidzianych przepisami prawa (tzw. zasada ograniczonej reglamentacji).

Obecnie przedsiębiorca, który chce podjąć działalność gospodarczą wymagającą zezwolenia, musi się nie tylko zarejestrować w odpowiednim rejestrze, ale także uzyskać zezwolenie. Nowe rozwiązanie, zaproponowane w ustawie, jest zdecydowanie korzystniejsze. Eliminuje bowiem uciążliwą i długotrwałą procedurę wstępnej kontroli spełnienia przez przedsiębiorców warunków niezbędnych dla wykonywania określonego rodzaju działalności gospodarczej, zastępując ją oświadczeniem przedsiębiorcy o spełnieniu warunków. Będą one kontrolowane w trakcie wykonywania działalności gospodarczej, a nie przed jej podjęciem.

W sumie ustawa wymienia 6 obszarów działalności gospodarczej wymagających koncesji, 25 obszarów wymagających zezwoleń na dotychczasowych zasadach oraz 2 licencje. W kilkudziesięciu obszarach działalności zezwolenia zamieniono na wpis do rejestru działalności regulowanej, świadomie pozostawiając poza zakresem ustawy wszystkie reglamentacje związane na przykład z dopuszczeniem produktu do obrotu czy spełnieniem dodatkowych wymagań sanitarnych, ale i tak ustawa o swobodzie działalności gospodarczej jest prawdziwą rewolucją, zapoczątkowującą zmianę relacji między przedsiębiorcami a urzędami, między państwem i firmami.

Teraz najważniejsze, by mimo zawieruchy politycznej ustawa została szybko przez Senat przyjęta. I o to, także w imieniu Rady Przedsiębiorczości, której przewodniczę, apeluję do Senatu.

Organizacje przedsiębiorców ze swej strony będą bardzo dokładnie monitorować wdrażanie i funkcjonowanie ustawy i pilnować, by łeb biurokratycznej hydry nie odrastał, jak to się już wielokrotnie działo. 

Konfederacja LewiatanStowarzyszenie Kongres KobietEFNI