Komplikowanie partnerstwa publiczno-prywatnego

Henryka Bochniarz

Stan infrastruktury gospodarczej jest jednym z podstawowych kryteriów poziomu rozwoju gospodarczego kraju. W Polsce ogranicza możliwości rozwoju gospodarki, zniechęca do inwestowania.

Infrastruktura jest dobrem publicznym i finansowanie jej rozwoju tradycyjnie przypisane jest państwu i samorządom lokalnym. W warunkach wysokiego deficytu budżetowego realizacja tego zadania jest ograniczana do minimum przez władze centralne, a także przez władze samorządowe (z budżetu państwa na infrastrukturę przeznacza się 0,9 proc. ogółu wydatków).

Zasadnicze pytania

Wobec bardzo dużego niedoboru inwestycji o charakterze infrastrukturalnym i ograniczonych środków na ich realizację z tradycyjnych źródeł partnerstwo publiczno-prywatne (dalej: PPP) może się stać najlepszym sposobem na rozwój infrastruktury. Mobilizuje bowiem fundusze na finansowanie inwestycji infrastrukturalnych, daje szansę na lepszą jakość usług dzięki transferowi technologii z sektora prywatnego do sektora publicznego, dzięki wymianie doświadczeń, a także dzięki efektowi konkurencji, ogranicza zadania własne administracji centralnej i lokalnej, rozkłada ryzyko inwestycji między partnerów (przy inwestycjach długoterminowych ryzyko jest relatywnie wysokie). Może też posłużyć przyciąganiu inwestorów zagranicznych do Polski.

Czy wprowadzenie rozwiązań dotyczących realizacji inwestycji w oparciu o partnerstwo publiczno-prywatne może ograniczyć jedną z najpoważniejszych barier inwestycyjnych w Polsce - niski poziom rozwoju infrastruktury, a tym samym zwiększyć atrakcyjność lokowania inwestycji w polskiej gospodarce? Czy przygotowywane regulacje dotyczące nowej techniki finansowania projektów inwestycyjnych, opartej na partnerstwie publiczno-prywatnym, zwiększą zainteresowanie inwestorów, w tym zagranicznych, finansowaniem i realizacją inwestycji infrastrukturalnych?

Brak wzorców i standardów

PPP nie jest transferem własności, jest po prostu techniką finansową wykorzystywaną do realizacji konkretnego projektu. Gwarancją zwrotu poniesionych na realizację tego projektu środków finansowych jest obrót generowany przez wdrożony projekt.

W Polsce PPP nie ma szerokiego zasięgu. Od 1989 r. zrealizowano tylko kilka dużych projektów, w tym w 1992 r. projekt "Woda dla Gdańska" (poprawa jakości wody z wodociągów), w 1998 r. projekt "Oświetlenie dla Krakowa" (poprawa stanu technicznego opraw, źródeł światła, kabli oświetlenia sygnalizacyjnego), w latach 2003 - 2005 projekt "Autostrada A-2". Zrealizowano również kilkanaście małych projektów (m.in. w turystyce).

Tak mała liczba zrealizowanych projektów inwestycyjnych w ramach PPP wynika z braku rozwiązań prawnych odpowiadających stosunkom partnerstwa, a nie stosunkom zleceniodawca - zleceniobiorca, jak również z braku doświadczeń, braku wzorców i standardów oraz z obaw administracji państwowej i samorządowej związanych z łączeniem interesu publicznego z interesem prywatnym. Odpowiedzią na te problemy miała być ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym, której projekt jest obecnie w Sejmie.

Problem jednak w tym, że propozycje zawarte w projekcie ustawy to wylewanie dziecka z kąpielą.

Scieżka zdrowia

Chcąc chronić PPP przed korupcją - właśnie korupcji sprzyjają. Rząd zaproponował bowiem regulacje, które wprowadzają bardzo wysoki stopień skomplikowania procedury przygotowującej do realizacji inwestycji w ramach PPP. A im więcej ogniw w procesie decyzyjnym, tym jego przejrzystość i czytelność jest mniejsza. Ponadto najważniejsze atuty tej formy finansowania realizacji projektów inwestycyjnych przestają w takich warunkach istnieć:

• wydłuża się proces decyzyjny dotyczący realizacji wspólnych przedsięwzięć. Procedura przygotowania projektu do realizacji w ramach PPP jest bowiem pomyślana jak "ścieżka zdrowia", w której uczestniczy wiele szczebli administracji publicznej, eksperci zewnętrzni oraz społeczeństwo (konsultacje społeczne). Oceniam, że pod tak zapisaną ustawą o partnerstwie publiczno-prywatnym pierwszy projekt może zostać zrealizowany (jeśli w ogóle zostanie zrealizowany) nie wcześniej niż po trzech latach;
• zwiększają się koszty partnerskich przedsięwzięć, przede wszystkim dla strony publicznej, która musi zgodnie z ustawą sfinansować tę kosztowną procedurę. Może się w związku z tym okazać, że ustawa zamiast mobilizować prywatne środki finansowe na realizację inwestycji, mobilizuje publiczne środki finansowe na analizy, diagnozy, ekspertyzy, opinie, konsultacje, tworzenie koncepcji i planów oraz harmonogramów. Z nich i tak nic nie będzie wynikać, gdy na którymś z etapów tego skomplikowanego procesu decyzyjnego znajdzie się urzędnik, który będzie się bał podjąć decyzję lub nie będzie chciał jej podjąć;
• zwiększa się ryzyko dla partnera prywatnego wynikające z wydłużania się procedury podejmowania decyzji.

* * *

Problem polega niestety także na tym, że tak jak jest dzisiaj, nie może pozostać, gdyż przepisy o finansach publicznych uniemożliwiają zawarcie umowy długoterminowej, a taka jest większość umów w ramach PPP. Ustawa o zamówieniach publicznych nie zawiera rozwiązań dostosowanych do specyfiki PPP (stosunek partnerstwa, a nie stosunek zleceniodawca - zleceniobiorca), nie ma definicji kosztów uzyskania przychodów oraz sposobu obliczania podatku dochodowego przez partnera prywatnego etc. Pozostaje również problem obaw przed podejmowaniem decyzji o partnerstwie. Może jednak przy braku rozwiązań dedykowanych bezpośrednio PPP uda się zrealizować więcej projektów niż pod tak zaprojektowaną ustawą o PPP. Tylko czy inwestorów zagranicznych nie będzie odstraszać brak jednoznacznych rozwiązań prawnych dotyczących PPP? U nich są już one dawno wprowadzone i pozwoliły w niektórych krajach UE na realizację wielkich projektów, rozwijając tam infrastrukturę i tworząc nowe obszary dla działalności gospodarczej.